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        不应该过度夸大专项债补充资本金拉动效果

        2019-10-19 15:48:00     作者:

          《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出专项地方债可以补充项目资本金,引发市场关注。此前只有一般地方债的资金可以用来补充项目资本金,而专项地方债的资金此前是不能用作项目资本金的。
          中金宏观表示,市场的关注重点在于这一政策可以多大程度上拉动基建投资。首先,可以很明确的一点是:并不是所有的专项债项目,都符合可以用专项债资金来补充资本金的要求!锻ㄖ分杏辛酱苊魅诽岬绞裁辞榭鱿伦ㄏ钫式鹂梢杂糜诓钩湎钅孔时窘。第一处是第二大点的第(一)小点,第二处是第二大点的第(四)小点。
          简单的来理解,只有项目有营利性,而且营利不能仅限于政府的盈利,还需要包括社会的盈利,这种项目才符合“专项债+社会融资”模式的特征,才有可能将专项债资金用于补充项目资本金。即使符合这种特征,还需要符合“重大项目”特征,比如铁路,国家高速公路、重大战略的地方项目或者十三五规划的项目。符合这样特征的项目,一般集中在重大的基建项目(轨道交通为主)和环保项目。但土储和棚改这些项目的主要收益归政府,不太具备社会盈利性(即使有社会营利性,也是较少的一部分),因此理论上不符合专项债补充资本金的要求。从今年上半年已经发行的新增的8579亿专项地方债来看,土储和棚改债的比例接近80%,基建和环保性质的项目占比大概只有10%-15%。而这10%~15%的基建和环保项目中,符合“重大项目”的还需要打一定折扣,比如假设在一半左右。那么,大致推算的话,上半年发行的新增地方债中,大概有5%-8%的比例可能符合专项债补充项目资本金的要求,并不是一个很高的比例。那么在剩余的接近1.3万亿的新增地方债中,假设按照这个比例,大概有650亿~1040亿的专项地方债资金可以用于补充项目资本金。目前铁路、公路资本金比例要求不低于20%,机场、航道等为25%,而按行业经验,大多数项目可能均达到25%-30%。按照乘数效应,按照平均4倍的总拉动,拉动总资金在2600亿~4160亿。静态来看,按照2018年基建总投资规模17.6万亿测算,可以额外拉动基建1.5%~2.4%的增长。
          从这个角度来看,新政策对基建会有拉动作用,但不像一些分析那样,直接把所有专项债资金都归入可以补充资本金范畴所拉动的效果那么大。此外,专项债以外的社会融资,《通知》的核心原则也是不能新增政府债务,这部分社会融资也需要符合政府债务约束的规范。总体来看,我们认为政策有利于在复杂环境中稳定经济,但也不应该过度夸大其拉动效果。

          

        《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》

          为贯彻落实党中央、国务院决策部署,加大逆周期调节力度,更好发挥地方政府专项债券(以下简称专项债券)的重要作用,着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度,增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求,保持经济持续健康发展,经中央领导同志同意,现就有关事项通知如下。

          一、总体要求和基本原则

         。ㄒ唬┳芴逡。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,坚持结构性去杠杆的基本思路,按照坚定、可控、有序、适度要求,进一步健全地方政府举债融资机制,推进专项债券管理改革,在较大幅度增加专项债券规;∩,加强宏观政策协调配合,保持市场流动性合理充裕,做好专项债券发行及项目配套融资工作,促进经济运行在合理区间。

         。ǘ)基本原则

          ——坚持疏堵结合。坚持用改革的办法解决发展中的矛盾和问题,把“开大前门”和“严堵后门”协调起来,在严控地方政府隐性债务(以下简称隐性债务)、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时,加大逆周期调节力度,厘清政府和市场边界,鼓励依法依规市场化融资,增加有效投资,促进宏观经济良性循环,提升经济社会发展质量和可持续性。

          ——坚持协同配合。科学实施政策“组合拳”,加强财政、货币、投资等政策协同配合;牟普政策要加力提效,充分发挥专项债券作用,支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目(以下简称重大项目)。稳健的货币政策要松紧适度,配合做好专项债券发行及项目配套融资,引导金融机构加强金融服务,按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。

          ——坚持突出重点。切实选准选好专项债券项目,集中资金支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费,优先解决必要在建项目后续融资,尽快形成实物工作量,防止形成“半拉子”工程。

          ——坚持防控风险。始终从长期大势认识当前形势,坚持推动高质量发展,坚持举债要同偿债能力相匹配。专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。地方政府加强专项债券风险防控和项目管理,金融机构按商业化原则独立审批、审慎决策,坚决防控风险。

          ——坚持稳定预期。既要强化宏观政策逆周期调节,主动预调微调,也要坚持稳中求进工作总基调,精准把握宏观调控的度,稳定和提振市场预期。必须坚持结构性去杠杆的改革方向,坚决不搞“大水漫灌”。对举借隐性债务上新项目、铺新摊子的要坚决问责、终身问责、倒查责任。

          二、支持做好专项债券项目融资工作

         。ㄒ唬┖侠砻魅方鹑谥С肿ㄏ钫钅勘曜。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势,依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。对没有收益的重大项目,通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目,由地方政府发行专项债券融资;收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入(以下简称专项收入,包括交通票款收入等),且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目,可以由有关企业法人项目单位(以下简称项目单位)根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

         。ǘ)精准聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式,重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略,以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

         。ㄈ┗睦鹑诨固峁┡涮兹谧手С。对于实行企业化经营管理的项目,鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目。鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持。允许项目单位发行公司信用类债券,支持符合标准的专项债券项目。

         。ㄋ模┰市斫ㄏ钫魑咸跫的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目,主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目,在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的,允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金,但不得超越项目收益实际水平过度融资。地方政府要按照一一对应原则,将专项债券严格落实到实体政府投资项目,不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源,不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资,避免层层嵌套、层层放大杠杆。

         。ㄎ澹┤繁B涫档狡谡癯セ乖鹑。省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。组合使用专项债券和市场化融资的项目,项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库,纳入政府性基金预算管理,确保专项债券还本付息资金安全;项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任,在银行开立监管账户,将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入,及时足额归集至监管账户,保障市场化融资到期偿付。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

          三、进一步完善专项债券管理及配套措施

         。ㄒ唬┐罅ψ龊米ㄏ钫钅客平。地方政府通过印发项目清单、集中公告等方式,加大向金融机构推介符合标准专项债券项目力度。金融管理部门积极配合地方政府工作,组织和协调金融机构参与。金融机构按照商业化原则、自主自愿予以支持,加快专项债券推介项目落地。

         。ǘ)保障专项债券项目融资与偿债能力相匹配。地方政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估,充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度,合理编制项目预期收益与融资平衡方案,反映项目全生命周期和年度收支平衡情况,使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。需要金融机构市场化融资支持的,地方政府指导项目单位比照开展工作,向金融机构全面真实及时披露审批融资所需信息,准确反映偿还专项债券本息后的专项收入,使项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入与市场化融资本息相平衡。金融机构严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核,在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下,对符合条件的重大项目予以支持,自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险。

         。ㄈ┣炕庞闷兰逗筒畋鸲。推进全国统一的地方政府债务信息公开平台建设,由地方政府定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息,形成地方政府债券统计数据库,支持市场机构独立评级,根据政府债务实际风险水平,合理形成市场化的信用利差。加快建立地方政府信用评级体系,加强地方政府债务风险评估和预警结果在金融监管等方面的应用。

         。ㄋ模┨嵘胤秸府债券发行定价市场化程度。坚持地方政府债券市场化发行,进一步减少行政干预和窗口指导,不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价,促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。严禁地方政府及其部门通过金融机构排名、财政资金存放、设立信贷目标等方式,直接或间接向金融机构施压。

         。ㄎ澹┓岣坏胤秸府债券投资群体。落实完善相关政策,推动地方政府债券通过商业银行柜台在本地区范围内向个人和中小机构投资者发售,扩大对个人投资者发售量,提高商业银行柜台发售比例。鼓励和引导商业银行、保险公司、基金公司、社会保险基金等机构投资者和个人投资者参与投资地方政府债券:侠砣范ǖ胤秸府债券柜台发售的定价机制,增强对个人投资者的吸引力。适时研究储蓄式地方政府债券。指导金融机构积极参与地方政府债券发行认购,鼓励资管产品等非法人投资者增加地方政府债券投资;弥と灰姿岣叻墙鹑诨购透鋈送蹲实胤秸府债券的便利性。推出地方政府债券交易型开放式指数基金,通过“债券通”等机制吸引更多境外投资者投资。推动登记结算机构等债券市场基础设施互联互通。

         。┖侠硖岣叱て谧ㄏ钫谙薇壤。专项债券期限原则上与项目期限相匹配,并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定,降低期限错配风险,防止资金闲置。逐步提高长期债券发行占比,对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目,鼓励发行10年期以上的长期专项债券,更好匹配项目资金需求和期限。组合使用专项债券和市场化融资的项目,专项债券、市场化融资期限与项目期限保持一致:侠砣范ㄔ偃谧首ㄏ钫谙,原则上与同一项目剩余期限相匹配,避免频繁发债增加成本。完善专项债券本金偿还方式,在到期一次性偿还本金方式基础上,鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式,既确保分期项目收益用于偿债,又平滑债券存续期内偿债压力。

         。ㄆ撸┘涌熳ㄏ钫⑿惺褂媒。地方政府要根据提前下达的部分新增专项债务限额,结合国务院批准下达的后续专项债券额度,抓紧启动新增债券发行。金融机构按市场化原则配合地方政府做好专项债券发行工作。对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法,加快项目建设进度,债券发行后及时回补。各地要均衡专项债券发行时间安排,力争当年9月底前发行完毕,尽早发挥资金使用效益。(未完待续)

          四、依法合规推进重大项目融资

         。ㄒ唬┲С种卮笙钅渴谐』谧。对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目,包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目,以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目,金融机构可按照商业化原则自主决策,在不新增隐性债务前提下给予融资支持,保障项目合理资金需求。

         。ǘ)合理保障必要在建项目后续融资。在严格依法解除违法违规担保关系基础上,对存量隐性债务中的必要在建项目,允许融资平台公司在不扩大建设规:头婪斗缦涨疤嵯掠虢鹑诨剐碳绦谧。鼓励地方政府合法合规增信,通过补充有效抵质押物或由第三方担;梗ê府出资的融资担保公司)担保等方式,保障债权人合法权益。

         。ㄈ┒嗲道筹集重大项目资本金。鼓励地方政府通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金,以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金,鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。

          五、加强组织保障

         。ㄒ唬┭细衤涫倒ぷ髟鹑。财政部、国家发展改革委和金融管理部门等按职责分工和本通知要求,抓紧组织落实相关工作。省级政府对组合使用专项债券和市场化融资的项目建立事前评审和批准机制,对允许专项债券作为资本金的项目要重点评估论证,加强督促检查。地方各级政府负责组织制定本级专项债券项目预期收益与融资平衡方案,客观评估项目预期收益和资产价值。金融机构按照商业化原则自主决策,在不新增隐性债务前提下给予融资支持。

         。ǘ)加强部门监管合作。在地方党委和政府领导下,建立财政、金融管理、发展改革等部门协同配合机制,健全专项债券项目安排协调机制,加强地方财政、发展改革等部门与金融单位之间的沟通衔接,支持做好专项债券发行及项目配套融资工作。财政部门及时向当地发展改革、金融管理部门及金融机构提供有关专项债券项目安排信息、存量隐性债务中的必要在建项目信息等。发展改革部门按职责分工做好建设项目审批或核准工作。金融管理部门指导金融机构做好补短板重大项目和有关专项债券项目配套融资工作。

         。ㄈ┩平钅抗。地方各级政府按照有关规定,加大地方政府债券信息公开力度,依托全国统一的集中信息公开平台,加快推进专项债券项目库公开,全面详细公开专项债券项目信息,对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开,支持金融机构开展授信风险评估,让信息“多跑路”、金融机构“少跑腿”。进一步发挥主承销商作用,不断加强专项债券信息公开和持续监管工作。出现更换项目单位等重大事项的,应当第一时间告知债权人。金融机构加强专项债券项目信息应用,按照商业化原则自主决策,及时遴选符合条件的项目予以支持;需要补充信息的,地方政府及其相关部门要给予配合。

         。ㄋ模┙⒄蚣だ。研究建立正向激励机制,将做好专项债券发行及项目配套融资工作、加快专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配挂钩,对专项债券发行使用进度较快的地区予以适当倾斜支持。适当提高地方政府债券作为信贷政策支持再贷款担保品的质押率,进一步提高金融机构持有地方政府债券的积极性。

         。ㄎ澹┮婪ê瞎嬗枰悦庠。既要强化责任意识,谁举债谁负责、谁融资谁负责,从严整治举债乱象,也要明确政策界限,允许合法合规融资行为,避免各方因担心被问责而不作为。对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资,以及依法合规支持已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目,发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目,凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的,不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的,也不认定为隐性债务问责情形。

         。┣炕倨拦兰喽。地方各级政府、地方金融监管部门、金融机构动态跟踪政策执行情况,总结经验做法,梳理存在问题,及时研究提出政策建议。国务院有关部门要加强政策解读和宣传培训,按职责加大政策执行情况监督力度,尤其要对将专项债券作为资本金的项目加强跟踪评估,重大事项及时按程序请示报告。

        来源:新华社、金融界

        编辑:周利勇

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